隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長和城市化的加速，政府以及社會各界認(rèn)識到可持續(xù)發(fā)展的重要性。自2004年以來，中國政府一直致力于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，推出了一系列政策措施，包括在能源和環(huán)境政策、低碳經(jīng)濟(jì)和綠色技術(shù)創(chuàng)新等方面。2015年，中國參加了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會，并承諾在2030年前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。這些目標(biāo)包括貧困減少、可持續(xù)城市和社區(qū)、清潔能源和氣候行動等多個(gè)維度，旨在促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。


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中國哪些城市在可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)領(lǐng)先？中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心聯(lián)合美國哥倫比亞大學(xué)地球研究院的最新排名顯示，2022年排名前十位的城市分別是杭州、南寧、珠海、無錫、北京、青島、上海、廣州、長沙、濟(jì)南。該項(xiàng)目自2014年起，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境（包括環(huán)境資源、環(huán)境污染、環(huán)境治理）和社會民生方面的24個(gè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，連續(xù)七年對中國各省份以及100座大中型城市可持續(xù)發(fā)展的表現(xiàn)進(jìn)行了評估和排名。

城市在可持續(xù)發(fā)展中的重要性

世界大多數(shù)人口居住在城市，中國的城鎮(zhèn)化率也超過了60%。聯(lián)合國預(yù)計(jì)，全球的城鎮(zhèn)化率將在2050年將達(dá)到68％。隨著城市人口的增加，城市的環(huán)境影響將進(jìn)一步放大。城市只占據(jù)了全球土地面積的2%，卻消耗了世界超過75%的資源，其排放也占到了總排放量的75%。在發(fā)展中國家，城市人均碳排放也是農(nóng)村地區(qū)的三倍。雖然很多環(huán)境、氣候問題是全球化的、超越政治與地理邊界，但從這些數(shù)據(jù)可以看出，環(huán)境問題的根源往往來自于地方，來自于我們居住的城市。解鈴還須系鈴人，城市也是解決環(huán)境、氣候等可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵所在。

此外，收入不均衡所帶來的一系列社會問題在很大程度上也反映在城市內(nèi)部的不平等上。比如中國一線城市的人均GDP可能是一座五線城市的三倍，但在一線城市內(nèi)部，收入前20%人群的收入是底部20%的8-9倍。同理，教育、醫(yī)療等社會資源分配不公的問題往往在越大的城市中反映越為嚴(yán)重。

在環(huán)境資源的限制下，我們除了需要提高生產(chǎn)效率、降低不可再生資源使用率，還要在推進(jìn)創(chuàng)新，開發(fā)清潔能源科技的同時(shí)探索更綠色、安全的替代能源。城市不僅提供了最集約的生活、生產(chǎn)方式，使單位資源利用率降到最低，同時(shí)也是創(chuàng)新的溫床。在提供大量就業(yè)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人與人、面對面的交流是開發(fā)新思想、新技術(shù)的前置條件。總的來說，越來越多的人認(rèn)識到城市是我們應(yīng)對氣候變化的主戰(zhàn)場，握有達(dá)到雙碳目標(biāo)的金鑰匙，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

可持續(xù)發(fā)展需要聚焦城市，因此城市所面臨的“不可持續(xù)”問題才是我們當(dāng)下最迫切需要解決的問題。這些“不可持續(xù)”問題包括城市建設(shè)對周邊自然環(huán)境的破壞及過分開采，工業(yè)排放、尾氣排放所帶來的空氣污染，醫(yī)療、教育資源的擠兌，傳染病的傳播，交通擁堵等。解決了這些“地方性”問題，“全球性”的可持續(xù)發(fā)展問題包括氣候問題也會迎刃而解。很多時(shí)候，很多國家在全球范圍內(nèi)做出的節(jié)能減排貢獻(xiàn)其實(shí)就是在解決自身國家內(nèi)部的環(huán)境問題時(shí)帶來的附帶效益。

中國城市可持續(xù)指標(biāo)的建立

管理學(xué)理論講：“沒有指標(biāo)就沒有管理”。政策的制定及落實(shí)通常需要配備相應(yīng)的指標(biāo)。在組織中，管理者需要通過制定和使用指標(biāo)來衡量和監(jiān)控組織的績效，評估目標(biāo)的達(dá)成狀況，并根據(jù)需要采取適當(dāng)?shù)男袆印Ｎ覀円?030年前碳排放達(dá)到峰值，2060年達(dá)到碳中和，便更需要具體的政策指引及指標(biāo)。制定城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)是評估政策和機(jī)構(gòu)績效的重要依據(jù)，可以為城市管理者和政策制定者提供關(guān)于城市可持續(xù)發(fā)展方面的實(shí)際數(shù)據(jù)和指引。同時(shí)，建立可持續(xù)城市的排名可以促進(jìn)公眾參與度、提高公眾認(rèn)知，增加認(rèn)同感。

在指標(biāo)體系的建立上，課題組將可持續(xù)發(fā)展分為五大類：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生、資源環(huán)境、消耗排放、環(huán)境治理，下轄24個(gè)指標(biāo)，包括我們熟知的人均GDP、三產(chǎn)增加值、城鎮(zhèn)失業(yè)率等常規(guī)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及廣大城市居民關(guān)心的房價(jià)、教育、衛(wèi)生、交通擁堵等相關(guān)民生指標(biāo)。在2021年，經(jīng)過廣泛的專家論證，課題組對指標(biāo)體系進(jìn)行了一些調(diào)整。比如，經(jīng)歷了近三年的抵抗新冠肺炎疫情之后，各大城市的醫(yī)療衛(wèi)生資源供給能力對于城市的長期、穩(wěn)定發(fā)展顯得愈發(fā)重要，成為了城市治理的核心組成部分。因此，課題組在社會民生方面添加了“每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)”的考核指標(biāo)。另外，隨著第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的公布，中國人口結(jié)構(gòu)問題發(fā)生了重大變化，越發(fā)引人關(guān)注。自建國以來，全國總?cè)丝诔霈F(xiàn)了第一次年度下降。過低的出生率必然影響城市未來勞動力人口以及人力資本存量。因此，為了反映青年人口對城市發(fā)展活力和后勁的重要性，課題組在社會民生指標(biāo)中還增加了“0-14歲常住人口占比”。另外在社會民生方面，我們還用“中小學(xué)師生人數(shù)比”替換了“財(cái)政性教育支出占GDP比重”。前者作為“產(chǎn)出”指標(biāo)，比教育支出這類的“投入”指標(biāo)更能反映城市基礎(chǔ)教育規(guī)模以及人力資源利用效率。在資源環(huán)境方面，由于近兩年各地、市公布的“空氣質(zhì)量指數(shù)優(yōu)良天數(shù)”不盡全面，在考核空氣質(zhì)量狀況時(shí)，課題組選擇使用了生態(tài)環(huán)境部公布的城市空氣質(zhì)量狀況月報(bào)，用“年均AQI指數(shù)”替換了“優(yōu)良天數(shù)”，借此更加精確地反映各城市空氣質(zhì)量現(xiàn)狀。

2022年中國100座大、中型城市可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)

2022年的排名顯示，作為中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，北京、長江三角洲、珠江三角洲城市群及東部沿海城市的可持發(fā)展排名依然比較靠前。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，中國東部地區(qū)城市表現(xiàn)依舊最佳，長三角、珠三角地區(qū)部分城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國排名靠前。然而，在社會民生保障方面領(lǐng)先的城市則分布廣泛，大部分位于內(nèi)陸。除濟(jì)南以外，其它在社會民生領(lǐng)域表現(xiàn)較好的城市均位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名的前十位之外。這一反差也反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民生發(fā)展的不同步。其實(shí)，除了個(gè)別城市，大多數(shù)城市的發(fā)展依然是不均衡的。比如排名靠前的無錫，人均GDP和城鎮(zhèn)失業(yè)率分別排在第二和第四位，但其老齡化程度排在第84位。北京、上海等城市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通常比較靠前，但社會指標(biāo)包括交通擁堵程度、生活成本、人口老齡化通常在全國倒數(shù)。

2022年資源環(huán)境發(fā)展較好的城市依然集中在廣東、貴州等南部省份。這些城市自然資源豐富，生態(tài)環(huán)境良好，人均城市綠地面積和城市空氣質(zhì)量較高。2022年排名中節(jié)能減排效率領(lǐng)先城市和上年相比大致相同。消耗、排放指標(biāo)表現(xiàn)突出的城市多集中在一、二線城市。因?yàn)樵谌丝诒姸唷⒔?jīng)濟(jì)活動頻繁及人均資源稀缺的壓力下，這些城市更加重視資源的高效利用以及消耗排放的降低。近年來環(huán)境治理領(lǐng)先的城市均是以自然環(huán)境較好的地區(qū)和中部治理投入較多的城市為主。碳達(dá)峰、碳中和國家戰(zhàn)略的推進(jìn), 勢必推動城市轉(zhuǎn)型升級，越來越多的城市會嘗試探索如何建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。

此外，我們還發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系依然巨大，比如可持續(xù)發(fā)展的總體排名與人均GDP水平的關(guān)聯(lián)度很高。作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長對于就業(yè)、民生依然十分重要。可持續(xù)發(fā)展不是要摒棄GDP的增長，而是提倡一個(gè)多元化的發(fā)展模式。就像人們對于美好生活的定義也是多元的。以前選擇一家餐廳用餐可能僅僅因?yàn)槠滹埐丝煽冢F(xiàn)在越來越多的人們考慮的是就餐的整體體驗(yàn)，在乎味道的同時(shí)，還在意餐廳的環(huán)境、裝潢、服務(wù)以及食材、外觀、價(jià)格、交通是否便利等多個(gè)方面。在國家整體物質(zhì)生活水平提高之后，選擇變得更豐富了，對于下一步發(fā)展的需求自然也變得更加多元化了。這也要求我們在兼顧發(fā)展的同時(shí)，更加重視財(cái)富的合理分配以及對自然資源的保護(hù)。

可持續(xù)發(fā)展是一場馬拉松，不是百米沖刺

該排名得到社會各界的關(guān)注與支持，依賴于其科學(xué)的設(shè)計(jì)，其建立過程也彰顯了我們對于可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的理解。由于單位及維度的不同，通常一項(xiàng)排名、指數(shù)的建立需要對單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。常規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化處理容易受到極端數(shù)值的影響。換言之，百城中如果有一座城市空氣質(zhì)量遠(yuǎn)高于其它所有城市，那么跟這座城市相比，其它城市的空氣質(zhì)量都會顯得很差，這也會降低后面這些城市在空氣質(zhì)量方面的辨識度。另外，城市在自然資源、地理位置和發(fā)展階段等方面是不同的。尤其對于發(fā)展中國家的城市而言，城市之間的發(fā)展不平衡很常見。例如，沿海城市由于對外貿(mào)易的影響比內(nèi)陸城市發(fā)展更快。如果一座城市在某個(gè)維度的極端表現(xiàn)是由其地理環(huán)境等自然稟賦所造成的，那么政策上的發(fā)力也是很難趕超先天因素所帶來的差距。作為一個(gè)動態(tài)的評估及排名系統(tǒng)，我們希望可以淡化自然稟賦所帶來的固化影響，體現(xiàn)有力的可持續(xù)發(fā)展政策可能給城市帶來的改善。因此，在建立指標(biāo)過程中，我們使用了單項(xiàng)指標(biāo)的排名進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。這樣的方法大大降低了個(gè)別指標(biāo)極端表現(xiàn)的影響，也降低了那些政策根本改變不了的、“先天性不足”的指標(biāo)對城市的影響。

此外，在設(shè)置權(quán)重的過程中，課題組摒棄了平均加權(quán)的傳統(tǒng)做法。我們的體系賦予逐年排名變化較小的指標(biāo)更高的權(quán)重。例如人均GDP這一指標(biāo)，城市間的差距相對固定，城市想要提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常需要付出大量及長久的努力，并非一朝一夕、出臺一個(gè)政策可以做到。這一特征與我們對可持續(xù)發(fā)展的理解相契合。可持續(xù)發(fā)展需要持之以恒的政策支持而不是短期的行政干預(yù)。類似于馬拉松比賽，每位選手完成時(shí)間的差距相對較大。想要名次更進(jìn)一步，則需要付出巨大的努力與時(shí)間。

相反，逐年排名變化較大的指標(biāo)其賦予的權(quán)重較小。排名變化大通常是因?yàn)楦鞒鞘虚g差別不大所導(dǎo)致的，也就是說一點(diǎn)進(jìn)步或退步都可能改變自身排名同時(shí)影響其它城市排名。比如在2020年，大多數(shù)城市的GDP增長率都處在2.5% - 4.5%之間，一座城市0.1個(gè)百分點(diǎn)的進(jìn)步就可能導(dǎo)致它在該指標(biāo)的排名大幅度變化。同理，幾乎所有城市的家庭垃圾無害化處理率都處于85%到95%之間，極小的變化都會帶來排名上極大的波動。正因?yàn)榇耍@些指標(biāo)的城市排名逐年看比較無序，排名的波動反映的是突發(fā)事件、政策等帶來的短期影響，并非是長期政策驅(qū)動所帶來的可持續(xù)績效改善。因此，當(dāng)指標(biāo)的排名是基于很小的差異時(shí)，其參考價(jià)值會大打折扣。類似于短跑比賽中，選手的最終名次往往取決于微小的時(shí)間差異，有時(shí)需要慢動作重放才能觀測得到。盡管這些差異對于賽道上的運(yùn)動員來說可能決定了最終的名次，但對于借此評定人類身體條件、進(jìn)化水平、運(yùn)動能力等則沒有參考價(jià)值。一次百米沖刺的結(jié)果大概率下一次比賽會被全部打亂，是不可持續(xù)的。

對更穩(wěn)定的指標(biāo)賦予更高的權(quán)重這一做法還提高了數(shù)據(jù)的可靠性。單項(xiàng)指標(biāo)排名波動很大可能是由于數(shù)據(jù)錯(cuò)誤造成的。在這些情況下，賦予“不穩(wěn)定”指標(biāo)較低的權(quán)重還可以有效降低在數(shù)據(jù)收集、報(bào)告和編寫過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤對整體系統(tǒng)的影響。

推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程需要一套科學(xué)、動態(tài)的評價(jià)體系。這套體系在涵蓋多元化發(fā)展指標(biāo)的同時(shí)還需平衡個(gè)體的差異，促進(jìn)城市在接下來的發(fā)展中找到自己獨(dú)特的定位。

（作者郭棟系美國哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)管理學(xué)教授、可持續(xù)發(fā)展政策與管理研究中心副主任，近期與史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著可持續(xù)城市一書由中信出版集團(tuán)在中國翻譯出版。文章僅代表作者觀點(diǎn)。）

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